Эффективность государственного управления во многом зависит от полноты информации о процессах, протекающих в обществе. Причём наиболее остро потребность в достоверных статистических данных ощущается во время реформ. Ещё в петровскую эпоху в «Пунктах о кабинет-коллегиуме» А.А. Курбатова предлагалось, чтобы «всякие изо всех коллегий перечневые табели… содержались в том правлении, ради того, ежели царское величество… изволит чего спросить»¹. Не случайно уже в ходе преобразований начала царствования Александра I происходила институциализация статистики в Императорской Академии наук, российских университетах и центральных ведомствах. В 1802 г. для обработки поступавших из губерний данных при МВД образовали особое «сословие» из 10 дворян. 4 сентября 1804 г. министр гр. В.П. Кочубей циркулярно сообщил губернаторам, какой структуры следует придерживаться при составлении отчётов и по какой форме заполнять в них ведомости². Но местные чиновники не имели необходимой квалификации и, по признанию графа, полученный им результат не достиг «всего совершенства», а представленные ему выкладки оказались неполными и искажёнными. Манифест 25 июля 1810 г. выделял из МВД Министерство полиции, в обязанности которого вскоре перешёл анализ губернаторских отчётов и «донесений от мест… о числе родившихся, браком сочетавшихся и умерших… о продовольствии столиц и городов» и т.п.³ Первым учреждением, отвечавшим за сбор, систематизацию и обработку сведений о положении империи, стало Статистическое отделение Министерства полиции, созданное в 1811 г. по инициативе и при непосредственном участии министра – генерал-лейтенанта А.Д. Балашёва. Его роль в организации изучения России и её ресурсов редко привлекала внимание историков, которые либо ограничивались беглым освещением возникновения и деятельности Статистического отделения⁴, либо вовсе о них не упоминали⁵. Отчасти это объяснялось тем, что значительная часть архива отделения погибла при пожаре в июле 1828 г.⁶ Однако сохранившиеся материалы (в том числе проекты и записки самого Балашёва) позволяют рассмотреть данный сюжет более подробно.

Представитель старинного, но небогатого дворянского рода, Балашёв ещё при Павле I, будучи комендантом Омской крепости и военным губернатором Ревеля, проявил интерес к устройству полицейской части. После воцарения Александра I он в 1804–1810 гг. последовательно занимал должности московского, затем петербургского обер-полицмейстера, военного губернатора столицы. Высоко оценивая его административные способности, император 23 июля 1810 г. назначил Александра Дмитриевича на министерский пост⁷.

Около года ушло на разработку документов, регламентировавших организационную структуру и функции нового ведомства. Согласно утверждённому 25 июня 1811 г. Учреждению Министерства полиции, в него входили три департамента (хозяйственной полиции, исполнительной полиции и медицинский) и две канцелярии – по общим и особенным делам⁸. Поверка и обобщение губернаторских отчётов и данных «о числе родившихся и умерших, о происшествиях» возлагалась, наряду с другими обязанностями, на первое отделение Департамента полиции исполнительной⁹.

Между тем ещё 20 марта 1811 г. Балашёв писал А.Н. Астафьеву о том, что «в каждом благоустроенном государстве статистическая часть составляет один из самых важнейших предметов правления», и ему предстоит «употребить особенное… старание к восстановлению оной». Астафьеву поручалось, «присоединив к себе профессора Германа, принять в ведение… сведения, которые по статистической части Российской империи при Министерстве полиции относиться могут»¹⁰. Об этом в тот же день Александр Дмитриевич известил и экстраординарного академика и профессора Петербургского педагогического института К.Ф. Германа. В историографии в этих письмах порою видят создание Статистического отделения, и даже утверждают, что 20 марта 1811 г. «нужно считать началом государственной статистики, поскольку последняя получила узаконенный государственный орган»¹¹. В действительности же в тот момент речь шла лишь о подготовке проекта. В 1823 г. в «Записке об учреждении статистической части при бывшем Министерстве полиции» Герман указывал: «Бывший г. министр полиции Балашёв, желая возобновить при сем министерстве статистическую часть, получившую уже начало своё в 1803 году при Министерстве внутренних дел, предписал 20 марта 1811 года служившему при Министерстве полиции статскому советнику Астафьеву, приняв себе в помощь находящегося при сем же министерстве профессора Германа, исполнить следующее: 1) пополнив находившиеся по сему предмету в министерстве сведения, поставить на вид и те, кои найдутся нужными для усовершенствования оного; 2) составить подробный план статистической части, при сем министерстве составиться имеющейся»¹². Таким образом, образование специального статистического подразделения только намечалось.

Завершилось оно пять месяцев спустя, 23 августа, когда Балашёв, вероятно, по рекомендации Астафьева и Германа, предписал «отделить учёную часть статистическую от части исполнительной». Тем самым в основу организации был положен принцип двух отделений: научного («1) составление плана об устройстве статистической части; 2) извлечение сведений из полученных отчётов губернаторских и отчётов, посылаемых чиновниками по сей части; 3) составление замечаний на каждый отчёт или статистическое сведение») и административного («1) составление предписаний начальникам губерний на основании принятого плана… 2) рассматриваться в оном будут неудобства и препятствия, которые встретят начальники губерний в исполнении статистических требований… 3) составляться будут инструкции и наставления чиновникам, по сему предмету в разные губернии рассылаемые»)¹³. А поскольку Учреждение 25 июня 1811 г. не предусматривало обособления (и собственного штата) статистической части, её выделение носило характер эксперимента и регулировалось исключительно внутренними распоряжениями¹⁴. Формально оба её руководителя, Астафьев и Герман, состояли при общей канцелярии. Однако в конце 1811 г. Астафьев покинул ведомство, и в адрес-календаре появилась несогласованная запись: «Статистической части начальники отделений: кол[лежский] сов[етник] Карл Фёдорович Герман, Императорской Академии наук экстраордин[арный] академик и Педагогического института профессор»¹⁵. 19 января 1812 г. Балашёв приказал «по случаю выбытия из Министерства полиции г. Астафьева… всем чиновникам исполнительного отделения находиться в распоряжении начальника учёного отделения»¹⁶. Так Герман стал руководителем первого в России учреждения, заведовавшего статистикой¹⁷.

Уроженец Данцига, получивший образование в Гёттингенском университете – центре немецкой камералистики, по приглашению камергера (и будущего министра финансов) Д.А. Гурьева Герман в 1795 г. перебрался в Россию для воспитания его детей. Одновременно он преподавал историю, географию и статистику в Морском кадетском корпусе. Нехватка квалифицированных кадров в учебных заведениях способствовала стремительной курьере талантливого учёного: в 1798 г. он получил место ректора Академической гимназии, в 1805 г. был избран адъюнктом Санкт-Петербургской Академии наук, а в 1806 г. занял кафедру статистики в Педагогическом институте¹⁸.

Известность в научном сообществе и правящих кругах Герману принёс выпускавшийся им в 1806–1807 гг. Статистический журнал – первое в России периодическое издание, посвящённое статистике и политической экономии. Профессор опубликовал в нём начало своей «Теории статистики» и доказывал необходимость использовать опыт европейских государств. Тем временем «Статистическое общество (La Société de Statistique) было учреждено в Париже 1803 года (так в тексте. – <em>А.С.</em>)… Сверх сего находится с некоторого времени Bureau de Statistique при Министерстве внутренних дел; подобное же Статистическое бюро учреждено в Берлине с 1805 года»¹⁹. По мнению Германа, «только одно общество учёных людей из всякого отделения наук, под смотрением и покровительством правительства, которое бы им доставило все материалы, к сему предмету принадлежащие, и дало бы во всём свободу… может доставить статистику, которая была бы, без сомнения, прекраснейшим памятником мудрого правления»²⁰. К числу подписчиков журнала принадлежало немало видных сановников того времени – графы В.П. Кочубей и А.С. Строганов, Н.Н. Новосильцов, А.С. Шишков и др.²¹ Не исключено, что и Балашёв был знаком с его содержанием. К 1811 г. Герман уже являлся экстраординарным академиком по классу статистики и пользовался репутацией крупнейшего в столице специалиста в данной области. До приглашения в Министерство полиции он «занимался собиранием и составлением статистических сведений» для МВД²².

Поручив учёному руководство Статистическим отделением, Балашёв предоставил ему возможность самостоятельно наметить программу действий и распределить обязанности между сотрудниками.

Свои соображения Герман изложил в записке, направленной министру 28 августа 1811 г. Сам он собирался взяться за «сочинение плана об устройстве статистической части», «извлечение статистических материалов из всех известных сего рода сведений, получаемых от губернаторов» и анализ отчётов, поступивших до 1811 г., возлагал на чиновников Якоба, Корнеева и Дюфура²³. Результативность работы, как полагал Герман, во многом зависела от её распорядка и условий. Балашёв лично занимался поиском необходимой литературы. Так, напоминая канцлеру гр. Н.П. Румянцеву о том, как тот, управляя внешней торговлей, принёс «величайшую пользу статистике Российской империи, приказав собрать самые важные сведения касательно настоящего положения азиатских народов», Александр Дмитриевич просил передать ему на время эти материалы²⁴. Когда министр передал в Статистическое отделение библиотеку, подаренную МВД бароном Б.Б. Кампенгаузеном, Герман просил отвести для неё и архива «отдельное место от исполнительной части, дабы можно было ответствовать за каждый беспорядок и утрату». Профессор напоминал генералу, что «труд учёных требует спокойствия и уединения, и, следовательно, невозможно его производить в тех комнатах, где собираются все чиновники». Поэтому он считал целесообразным разрешить своим сотрудникам «заниматься дома», назначив присутственный день, «в который все чиновники обязательны будут собираться по учёной части для отдачи начальнику отделения отчёта в своих занятиях в течение недели и принятия от него новых поручений». При этом, разумеется, предполагалось, что начальник отделения «ответствует за прилежание» подчинённых²⁵.

Работа новой структуры постепенно совершенствовалась. К марту 1812 г. был подготовлен проект, закреплявший её положение при Общей канцелярии министерства и предусматривавший создание двух столов – о состоянии государственного хозяйства и о состоянии государственного устройства. Недостаток профессионально подготовленных служащих предлагалось восполнить, образовав при отделении «сословие молодых людей, желающих посвятить себя российской статистике, служа без жалования». Оставаясь профессором Педагогического института, Герман мог привлекать к работе своих учеников, рассчитывая, что после подобной практики «отличные своими способностями и прилежанием» студенты будут определены «на штатные вакансии сего отделения»²⁶. 15 мая 1812 г. Герман напомнил министру о необходимости «устроить исполнительную часть при Статистическом отделении, которая бы заведовала всеми сношениями, относящимися до статистики, и содержала в порядке дела». Создание исполнительного стола задумывалось ещё в августе 1811 г., но затем задержалось, и Герман сетовал на то, что канцелярские производства находятся «в разных руках и останавливают успехи учёных занятий». 30 июля Балашёв утвердил рапорт Германа и проект инструкции исполнительному столу²⁷. В последующие годы возникали новые подразделения, и к 1817 г. отделение включало «следующие части и столы: учёный, ревизионный, исполнительный, депо карт, а также библиотеку». Учёный стол занимался подготовкой статистических работ, ревизионный отвечал за корректность подсчётов и цифр и «обязан был ревизовать только в отношении нумерическом как работы учёного стола, так и сами документы, в отделение поступающие от разных мест и лиц, доставляя таким образом работам учёного стола достаточно большую степень точности». В особом «депо» хранились поступавшие карты и атласы, а также составлялись новые, на которые наносились статистические данные²⁸.

В январе 1812 г. 25 сравнительных таблиц, 2 общих табели и 41 статистическая таблица были представлены Александру I и «служили поводом к всемилостивейшему награждению чиновников статистического отделения и к рескрипту… в коем предназначалось более обширности статистическим занятиям»²⁹. Всего к 15 мая 1812 г., по донесению Германа, «учёный стол окончил 41 сравнительную табель и 43 статистические таблицы». Кроме того, была «окончена вчерне статистическая карта Московской губернии и начата черчением начисто». Особо отмечалось, что «собрание планов и видов городов Ярославской губернии ещё продолжается»³⁰.

Между тем 28 марта 1812 г. император повелел Балашёву следовать вместе с ним в армию для исполнения особых поручений в качестве генерал-адъютанта, передав дела Министерства полиции главнокомандующему войсками в Петербурге генералу от инфантерии С.К. Вязьмитинову. Формально сохраняя звание министра, Александр Дмитриевич больше не управлял своим ведомством, за исключением статистической части, оставшейся под его контролем³¹. В 1813–1814 гг., сопровождая царя, он участвовал в Заграничных походах, затем выполнял дипломатические поручения в Европе. Статистическое отделение, выведенное из непосредственного подчинения Вязьмитинову, оказалось в непростом положении. Позднее Герман признавал, что «с 1813 года началось его падение, ибо ожидаемого законного устройства [оно] не получило». С 1813 по 1818 г. было подготовлено лишь 25 таблиц и 2 общие табели, которые «также представлены государю императору в 1818 году, а чиновникам статистического отделения равномерно последовали денежные и другие награждения». В целом отделение занималось преимущественно «составлением разных сведений для видов правительства» и «текущими делами по приказанию начальства». Герман с сожалением наблюдал, как «чиновники, мало-помалу, выходят из отделения», и констатировал, что «в отделении находятся ныне налицо только три чиновника, но которые беспрестанно заняты одной текущей частью»³².

По возвращении в Россию в 1816 г. Балашёв по-прежнему состоял в Свите, заседал в Государственном совете, однако так и не получил приказания вернуться к исполнению обязанностей министра. В 1830-е гг. генерал-адъютант вспоминал о том, как на одной из аудиенций у императора в январе 1816 г. «упомянул о статистической части, продолжать ли её? Г[осударь] отвечал, непременно, потому что я от неё со временем ожидаю большой пользы»³³. В октябре 1816 г. Балашёв потребовал от Германа отчёт о работе отделения с указанием исследований, проведённых по каждой из губерний, срока их начала и завершения³⁴. 18 июня 1817 г. Александр Дмитриевич утвердил новый «Образ канцелярского производства дел», регламентировавший порядок поступления, движения, производства и отправления бумаг в отделении, проведение ревизий и подготовку отчётов³⁵. 9 августа министр провёл ещё одну реорганизацию: в отделении, помимо уже действовавшего учёного стола, появились счётная и чертёжная части, к которым прикреплялись четыре чиновника, а также регистратура (с единственным служащим). Обязанности каждого подразделения были детализированы. Учёный стол предназначался «для составления описаний и записок; здесь излагаются сведения о свойстве и качестве, и излагаются в двояком порядке: в порядке мест и в порядке предметов». В центре его внимания должно было находиться «хозяйство Российского государства, населённость и естественные пособия земли» (или же изучение «земли и пространства, населения оной и промышленности». Счётная часть создавалась «для составления табелей и исчислений, указанных политической арифметикой; здесь излагаются сведения о количестве и также в двояком порядке: мест и предметов». В чертёжной следовало готовить статистические карты, на которых «живописуются для взора сведения вообще о свойстве и количестве». Регистратура учреждалась «для связи дел» и наблюдения за «движением канцелярских бумаг». Общее руководство, как и раньше, предоставлялось Герману, получившему право привлекать к исследованиям сторонних специалистов. Ожидалось, что их сможет усилить и «некоторое число чиновников», которые состояли бы под непосредственном руководством министра. Допускались командировки для составления статистических описаний губерний. Сотрудникам учёной и счётной частей разрешалось работать дома, а чертёжная и регистратура размещались в здании министерства³⁶.

Данный порядок работы Статистического отделения продержался около полутора лет. 1 ноября 1819 г. Балашёв был назначен генерал-губернатором Тульской, Тамбовской, Воронежской, Рязанской и Орловской губерний. Одновременно с этим Министерство полиции ликвидировалось, а его функции и структуры передавались МВД. Статистическое отделение, управлявшееся на основании личных распоряжений Балашёва, вновь оказалось в неопределённом положении.

Пытаясь сохранить своё детище, Александр Дмитриевич внёс 17 ноября в Комитет министров записку «О статистическом учреждении», в котором доказывал необходимость его существования как самостоятельного ведомства, подчинённого Комитету министров, и утверждал, что «заведение сие принесёт со временем немаловажную услугу государству и пользу службе в великой надобности в статистических сведениях для всякого государственного чиновника». По словам генерал-адъютанта, «правительства всех почти стран признали нужду в средоточии собирания, поверки и приведения в общие и сравнительные таблицы как официальных сведений, так и всех издаваемых сочинений по предметам статистики. Без сего способа… правительства не будут иметь никогда надлежащего познания о настоящем состоянии народа». Напротив, «доставление способов каждому занимающемуся, а в особенности государственному чиновнику, получать основания не гадательно принятые, но извлечённые из сведений, по возможности, полных, проверенных», представлялось делом «большой важности и общегосударственного значения». Учреждение, которое несло бы ответственность за то, что «выданное им сведение есть лучшее и достовернейшее из всех возможных», включало три отделения (учёное, счётное и чертёжное) во главе с директором, надзор же за его деятельностью поручался главному попечителю из «государственных сановников». Очевидно, что директором Балашёв видел Германа, а попечителем – себя. Вместе с тем при новой структуре намечалось создать Статистическое общество – научно-просветительскую организацию, которая могла бы объединить профессиональных статистиков (на правах действительных членов, комиссионеров и корреспондентов), завести собственную библиотеку, издавать научные труды и журнал. Расходы на такое учреждение Балашёв оценивал в 60 тыс. руб. в год³⁷.

Проект рассматривался на заседании Комитета министров, но не нашёл поддержки у его членов, решивших, что статистическое отделение «по общему распорядку государственного управления не может само по себе составлять никакой отдельной части» и должно быть передано МВД, «т[ак] к[ак] таковое учреждение по роду занятий принадлежит ближе всего этому ведомству». Александр I утвердил это мнение³⁸. 18 декабря Балашёв сообщил Герману: «По высочайшему его императорского величества указу, в 4 день ноября Правительственному Сенату данному, быв назначен генерал-губернатором пяти губерний, обязан я в скором времени отправиться из столицы к новому своему назначению. О статистическом учреждении… должно последовать особенное постановление. Вследствие чего я признаю нужным отменить все звания, которые Вам и прочим статистическим чиновникам по роду занятий были мной присвоены, и потому с нынешнего времени… именоваться своими чинами»³⁹.

В объединённом под началом гр. Кочубея МВД Статистическое отделение несколько лет существовало при канцелярии министра, не получив каких-либо новых инструкций. В 1823 г. его включили в состав Департамента полиции исполнительной. 15 ноября 1827 г. Комитет министров рассмотрел представление управлявшего МВД В.С. Ланского о штатах министерства. В соответствии с ним, Статистическое отделение как самостоятельное подразделение предлагалось упразднить, а его функции передать первому отделению Департамента полиции исполнительной. Комитет одобрил новые штаты, но Николай I их отклонил. Тем не менее отделению долго грозила ликвидация, и только в 1834 г. по инициативе министра Д.Н. Блудова оно получило прочную организацию⁴⁰.

Со своей стороны, Балашёв в январе 1820 г. отправился во вверенное ему генерал-губернаторство, где ему предстояло заняться выяснением возможностей и способов преобразования местного управления. При этом в отчёте о проведённой им ревизии отмечалось: «Объезжая и осматривая города и уезды, я желал узнать всё в подробности, всё расспрашивал, обо всём хотел наведаться; но к удивлению моему чиновники сии весьма мало могли удовлетворить любопытству моему, так, например, городничие и капитан-исправники не знали ни числа жителей своего города или уезда, ни количества земли под оными, ни числа дел неоконченных, ни количества недоимок, ни цен на припасы, ни числа арестантов в тюремных замках и проч.»⁴¹. Несмотря на низкий уровень образования губернских служащих, за первый же год своего управления Балашёву удалось собрать обширный материал, систематизированный, по его распоряжению, в виде таблиц с необходимыми пояснениями. «Статистическая таблица губерний, состоящих под главным управлением г[осподина] генерал-губернатора А.Д. Балашёва за 1821 год», очевидно, появилась уже в 1822 г. и была направлена императору вместе с отчётом⁴². Её дополняли «Краткие записки к статистической таблице округа, порученного надзору генерал-адъютанта Балашёва», содержавшие основные сведения о каждой из пяти губерний генерал-губернаторства (численность городского и сельского населения с распределением по сословиям, площадь территории и пахотной земли, её средняя урожайность, количество заводов и фабрик, оборот капитала в оптовой, лавочной и ярмарочной торговле и т.д.)⁴³. Очевидно, Балашёв придавал большое значение результатам своих статистических изысканий, поскольку в 1823 г. он опубликовал таблицу и «Краткие записки» отдельным изданием⁴⁴.

Сбор данных продолжался на протяжении всего пребывания Балашёва на посту генерал-губернатора. Подводя итог своей шестилетней деятельности, 11 декабря 1826 г. Александр Дмитриевич подал Николаю I подробное донесение, к которому приложил 16 таблиц, демонстрировавших изменение различных количественных показателей по каждой губернии. Тем самым статистика использовалась им для подтверждения эффективности проводимых реформ. Несмотря на это, в 1828 г. генерал-губернаторство было упразднено. Балашёв остался членом Государственного совета, однако состояние его здоровья ухудшалось, а деятельность носила всё более эпизодический характер. В 1834 г. он покинул государственную службу и через три года скончался.

Первый биограф Балашёва Д.И. Мацкевич писал, что «статистика была его любимым предметом и занятием»⁴⁵. Сам генерал признавался в письме к Герману: «Со времени назначения моего в звание министра полиции не переставал я заботиться об установлении статистической части Российского государства»⁴⁶. И среди многих его инициатив это начинание оказалось едва ли ни самым жизнеспособным. Созданное им Министерство полиции прекратило существование в 1819 г., эксперименты в сфере местного управления были свёрнуты Николаем I, но первый в России орган административной статистики уцелел и получил в дальнейшем развитие. Балашёв понимал, насколько важно для власти иметь точные сведения о состоянии страны, и упорно искал наиболее рациональную форму организации его изучения. В своих проектах он впервые указал на необходимость автономии статистического ведомства в системе государственного управления, а на практике охотно привлекал учёных к руководству научными изысканиями, предоставляя своим сотрудникам широкую самостоятельность. Вместе с тем ограниченность ресурсов казны Балашёв рассчитывал компенсировать силами общества, объединяющего заинтересованных в развитии статистики лиц. Многие из этих принципов в дальнейшем были реализованы и показали свою эффективность.