Cразу после обнаружения нефти встал вопрос о возможных способах её транспортировки на нефтеперерабатывающие заводы в США. Выбор был небогат: либо строительство нефтепровода, либо перевозка нефти танкерами. Со строительством нефтепровода примерные расходы были ясны. В частности, специалисты ведущего отраслевого журнала «Ойл энд газ джорнел» оценивали строительство нефтепровода от северного склона Аляски к южным портам в 500 млн долл. США¹. Совершенно непонятными были возможные затраты в случае перевозки нефти танкерами. Соответственно, в октябре 1968 г. американская нефтяная компания «Хамбл ойл», которой вместе с компанией «Атлантик ричфилд» принадлежали права на месторождение в Прадхо-Бей, объявила о намерении отправить летом 1969 г. через Северо-Западный проход (СЗП) – морской путь из Атлантического океана в Тихий через проливы Канадского Арктического архипелага – специально переоборудованный для плавания во льдах танкер «Манхэттен». На основе полученных данных и должно было приниматься решение – какой способ доставки нефти является наиболее выгодным и легче всего реализуемым. Представители «Хамбл ойл» запросили у канадских властей всю имеющуюся у них информацию о ледовой обстановке в проливах СЗП, а также ледокольную поддержку.

Несмотря на этот отказ, в конце 1968 г. канадское правительство рассматривало запланированный рейс «Манхэттена» преимущественно в радужном свете, считая, что какой бы способ транспортировки нефти ни был выбран, это даст мощный толчок экономическому развитию арктическим районам страны. Соответственно, на заседании Консультативного комитета по развитию Севера (ККРС) в декабре 1968 г. было решено оказать максимальную поддержку этому проекту. Для этой цели Канада не только согласилась предоставить свой ледокол «Джон Макдональд» (CCGS John A. Macdonald), но и предложила, чтобы ледоколы обеих стран одновременно сопровождали танкер через северные канадские и американские воды². Канадское предложение было принято как собственниками танкера, так и американскими властями.

С конца февраля 1969 г. вопрос о проходе американского танкера через СЗП становится предметом пристального внимания прессы, общественности и парламентской оппозиции в Канаде. Поводом для этого стало заявление 12 февраля 1969 г. в Комитете по международным отношениям Палаты общин бывшего начальника штаба национальной обороны Канады Ч. Фоулкса (Charles Foulkes), что принадлежность Канаде арктических островов «всё ещё не является бесспорной»³. Он ссылался на то, что на некоторых американских картах эти острова в пределах канадского арктического сектора изображены как «спорная территория» и что США не признают сам секторальный принцип. По его мнению, в случае нахождения в этом регионе крупных месторождений полезных ископаемых, права Канады на эти острова могли быть оспорены.

В первый момент на слова Фоулкса не обратили внимания, поскольку его выступление было посвящено отношениям Канады с НАТО, а реплики о суверенитете были сделаны мимоходом. Однако две недели спустя одна из ведущих канадских газет «Глоб энд мейл» сообщила, что на конференции в Калгари 25 февраля 1969 г. американские чиновники дали гарантии, что Соединённые Штаты, не будут оспаривать суверенитет Канады над её арктическими островами, а также опровергли слухи, что США якобы отказывались от участия Канады в этом проекте⁴. А ещё через пару дней канадская пресса подробно пересказала выступление Фоулкса, подчёркивая прямую связь между его тезисом о непризнании Соединёнными Штатами суверенитета Канады над арктическими островами и возможностью открытия на них крупных месторождений нефти⁵.

В то же время на слушаниях в начале марта 1969 г. в Палате общин действующий премьер-министр П. Трюдо чётко обозначил, что вопрос о суверенитете над Арктическим архипелагом касается исключительно правового статуса вод (включая и льды) между островами, но не самой суши. Всё сводилось к тому, являются ли эти воды внутренними, территориальными или же они являлись частью открытого моря⁶. В зависимости от юридической категории этих вод варьировалась степень контроля Канады над ними: от абсолютной (если эти воды имели статус внутренних) до нулевой (если воды считались частью открытого моря). Средний вариант – признание этих вод территориальными – означал, что иностранные суда имели право на мирный проход через них. По словам Трюдо, в правительстве велись межведомственные консультации, чтобы выработать единую позицию по этому вопросу.

В документе отмечался «абсолютный и неоспоримый» суверенитет Канады над арктическими островами на основе доктрины эффективной оккупации. Такими же надёжными считались и права Канады на континентальный шельф в регионе с принятием в 1958 г. Женевской конвенции о континентальном шельфе. В то же время возможность использования секторального принципа оценивалась крайне скептически как в отношении получения прав на сушу, так и в отношении установления суверенитета над морской акваторией. Причём дело было не только в непризнании самой этой теории в международном праве, но и в неубедительности данных о приверженности Канады этому принципу. В отношении секторальный концепции был сделан тот же самый вывод, который был сделан десятью годами ранее в ходе аналогичного межведомственного анализа, – «оставить в резерве для возможного использования, если и когда стало бы целесообразным выдвинуть претензии на суверенитет над каким-либо неподвижным или дрейфующим льдом в открытом море канадского (арктического) сектора»⁷. Наиболее важное значение, однако, имел четвёртый раздел, посвящённый возможности установления суверенитета над водами Арктического архипелага. Считалось, что единственной правовой основой для этого мог быть метод прямых исходных линий, то есть проведение этих линий по внешнему периметру Архипелага и объявление всех вод, попавших в этот периметр, внутренними водами Канады. Тем не менее, подчёркивалось, что применение этого метода к канадской ситуации потребовало бы его «беспрецедентного расширения», а также обращалось внимание, что против такой претензии Канады решительно выступили бы США⁸. Такую же позицию занимал и А. Хед, когда отмечал в письме премьер-министру 10 марта 1969 г., что «использование прямых исходных линий вокруг архипелага с такими размерами, как в Канадской Арктике, было бы абсурдной трактовкой текста Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне»⁹. Соответственно, правительству предлагались три варианта действий:

Отношение правительства к проекту зависело от того, какой вариант будет выбран. В случае статусом-кво это означало, что Канада должна была «поддержать проект и участвовать в нём, таким образом придавая ему вид и характер совместного мероприятия»¹⁰. Это включало официальное одобрение на проход через СЗП танкера «Манхэттен» и ледокола Береговой охраны США; сопровождение американского танкера канадским ледоколом «Джон Макдональд»; обеспечение наблюдения с воздуха за ледовой обстановкой в СЗП; присутствие на борту «Манхэттена» официального представителя канадского правительства. В конечном итоге все эти меры были использованы, но оказались недостаточными.

Переход кризиса с «Манхэттеном» весной 1969 г. в публичную фазу был неприятен для канадского правительства ещё и тем, что грозил испортить первую встречу П. Трюдо с недавно избранным американским президентом Р. Никсоном. В ходе её подготовки Оттава получила заверения от Вашингтона, что не существует никаких официальных американских карт, обозначающих канадские арктические острова как спорную территорию¹¹. Советник Трюдо по внешней политике А. Хед подготовил аналитическую записку о правовом статусе канадских владений в Арктике. Однако, возможно, на премьер-министра большее влияние оказала рекомендация секретаря Тайного совета (Clerk of the Privy Council) Г. Робертсона¹² не выдвигать каких-либо территориальных претензий во время первой встречи с Никсоном¹³. В результате во время двухдневного визита П. Трюдо в США в конце марта 1969 г. арктический вопрос был затронут лишь вскользь.

После визита П. Трюдо в США было объявлено, что в апреле-мае 1969 г. генерал-губернатор Канады Р. Миченер совершит турне по арктическим районам страны для «демонстрации флага»¹⁴. В начале апреля 1969 г. премьер-министр представил новую оборонную политику, которая делала акцент на наблюдении за канадской территорией и защите её суверенитета.

Одновременно свои меры по укреплению суверенитета в Арктике предлагали парламентарии и эксперты. Выступая 10 апреля 1969 в Уайтхорсе (Юкон), Дифенбейкер выдвинул идею создания специального подразделения из 500 эскимосов для защиты канадского суверенитета в регионе¹⁵. На слушаниях 18 апреля 1969 г. в Комитете по делам индейцев и развитию Севера Палаты общин виднейший канадский юрист, декан школы права Макгильского университета М. Коэн обратил внимание правительства, что попытка объявить все воды Арктического архипелага канадскими внутренними водами позволила бы другим странам по такому же принципу включать в состав своей территории гораздо большие участки открытого моря. По его мнению, это не отвечало бы интересам самой Канады, заинтересованной в свободе судоходства и возможности научных исследований и добычи ресурсов в других районах Мирового океана¹⁶.

Понимая как важно для правительства не допустить потери инициативы в таком значимом вопросе, П. Трюдо выступил 15 мая 1969 г. со специальной речью в Палате общин. Заверив в надёжности суверенитета Канады над арктическими островами и континентальным шельфом, он признал, что «не все страны приняли бы точку зрения, что воды между островами архипелага являются внутренними водами, над которыми Канады имеет полный суверенитет»¹⁷. Таким образом, П. Трюдо вновь подтвердил, что вопрос о суверенитете касается только статуса вод архипелага и что Канада не претендует на всё водное пространство до Северного полюса. По его словам, спор между Канадой и теми странами, которые считали, что её суверенитет ограничен лишь территориальными водами вокруг островов, будут решаться в рамках международного права. Проход же танкера «Манхэттен» никак не затрагивал статуса этих вод.

Хотя П. Трюдо не называл страны, которые оспаривали позицию Канады, было понятно, что речь прежде всего идёт о США. Сразу после его заявления канадская сторона попыталась достичь с американцами понимания в этом вопросе. В июне 1969 г. в американское посольство в Оттаве была передана нота, повторявшая основные положения выступления Трюдо, однако Соединённые Штаты отреагировали быстро и крайне резко, подчеркнув в ответной ноте, что не признают суверенитет Канады за пределами трёхмильной зоны территориальных вод. Безрезультатно окончилось обсуждение этого вопроса и на встрече министра иностранных дел Канады М. Шарпа и заместителя госсекретаря США по политическим вопросам А. Джонсона в конце июня 1969 г. в Вашингтоне. Причём Джонсон чётко дал понять, что Соединённые Штаты рассматривают канадскую инициативу в глобальном контексте, как возможный прецедент, которым постараются воспользоваться другие страны¹⁸.

Для Канады вырисовывалась малоприятная перспектива длительного судебного разбирательства с США с далеко неочевидными шансами на успех. Более того, было непонятно, на что именно необходимо ссылаться канадскому правительству при отстаивании своей позиции. На тот момент (1969 г.) страна ещё не ратифицировала Женевскую конвенцию о территориальном море и прилежащей зоне. Канада подписала Конвенцию 29 апреля 1958 г., но за все последующие годы так и не ратифицировала её¹⁹. Сама же Конвенция, хотя и признавала метод прямых исходных линий, включала оговорку, которая могла стать важным козырем США при судебных разбирательствах с Канадой. Согласно ст. 5 п. 2 Конвенции, «там, где... установление прямой исходной линии приводит к включению во внутренние воды районов, которые до того рассматривались как часть территориального моря или открытого моря, применяется право мирного прохода»²⁰. Решающим фактором, однако, стала неприемлемость для канадского руководства прямого конфликта с Соединёнными Штатами.

Таким образом, к моменту отплытия «Манхэттена» (26 августа 1969 г.) в Оттаве не было полной ясности, какую тактику следует выбрать для установления суверенитета над водами Арктического архипелага. В начале сентября 1969 г. были предположения, что Канада объявит эту акваторию своими внутренними водами, но разрешит право мирного прохода через них для иностранных судов²¹.

Как представляется, на выработку канадской позиции повлиял не только рейс самого танкера «Манхэттен» через СЗП, но и событие, которое произошло в этих водах на пару недель раньше, – авария баржи, перевозившей 400 тыс. галлонов топлива. Это происшествие не могло не привлечь внимание политиков и общественности к опасности загрязнения Канадской Арктики в случае регулярных перевозок нефти по этому маршруту. В конце августа 1969 г. заместитель председателя Комитета по делам индейцев и развития Севера П. Сен-Пьер сослался на этот случай как на «шокирующий и пугающий пример необходимости контроля Канады за судоходством через Арктический архипелаг»²². По его словам, в случае крушения хотя бы одного их тех танкеров, которые были спроектированы для вывоза аляскинской нефти, в океан вылилось бы 75 млн галлонов нефти.

Тот факт, что танкер не смог пройти через забитый льдами пролив Мак-Клур и лишь с помощью канадского ледокола «Джон Макдональд» смог выбраться на обходной путь через узкий пролив Принца Уэльского, давал Канаде важные козыри в отстаивании своей позиции. Становилось возможным утверждать, что Северо-Западный проход нельзя рассматривать как обычный международный пролив. Использование же узкого пролива Принца Уэльского должно было навести на мысль, что проблема контроля за судоходством через проливы Арктического архипелага могла быть в значительной степени решена через расширение территориальных вод Канады. Собственно на этих двух аспектах – невозможности признания СЗП международным проливом и необходимости расширения территориальных вод Канады с 3 до 12 миль – сосредоточил внимание М. Шарп в своей статье, опубликованной через несколько дней после завершения плавания «Манхэттена»²³. Крайне важным моментом была и готовность канадского правительства фактически отказаться от своих первоначальных обещаний решать вопрос о суверенитете в рамках международного права. В трактовке Шарпа приверженность международному праву означала не соблюдение действующих, а разработка новых правовых норм в отношении замерзших вод²⁴.

Судя по всему, решение о том, что ключевым элементом обеспечения контроля Канады над водами Арктического архипелага станут экологические требования к судам, использующим этот маршрут, было принято канадским правительством в начале или в середине октября 1969 года. Ещё в конце сентября 1969 г. концепция была совершенно другой. Так, 26 сентября 1969 г. в ходе поездки по провинции Онтарио П. Трюдо, как и М. Шарп, отметил растущую международную поддержку расширения территориальных вод до 12 миль, но никак не коснулся угрозы загрязнения арктических вод. Вместо этого премьер-министр говорил о том, что его правительство постарается убедить другие страны признать паковый лед в Северо-Западном проходе в качестве суши для установления суверенитета Канады в этом районе²⁵. Однако уже 6 октября 1969 г. тогдашний министр по делам индейцев и развитию Севера Ж. Кретьен в ходе выступления в Канадском институте лесного хозяйства сделал акцент именно на мерах по предотвращению загрязнения арктических вод. Новый подход был закреплён 23 октября 1969 г. в Тронной речи, обещавшей, что «правительство внесёт законодательство, обозначающее меры, необходимые для предотвращения загрязнения в арктических морях»²⁶. Также говорилось о намерении Канады подключить ООН к борьбе с загрязнениями вод Мирового океана. В ноябре 1969 г. П. Трюдо совершил поездку в Нью-Йорк, где обсудил с генеральным секретарем ООН У Таном идею создания международного режима защиты окружающей среды в Арктике.

Сразу после Тронной речи в канадском правительстве была создана специальная группа из высокопоставленных представителей различных министерств, которая занялась непосредственной разработкой обещанного законодательства. Данная работа проходила на фоне колоссального давления как внутри страны, так и со стороны США. 16 декабря 1969 г. был обнародован доклад Комитета по делам индейцев и развитию Севера Палаты общин, в котором утверждалось, что необходимые меры по предотвращению загрязнения канадских арктических вод не могут быть реализованы посредством международного соглашения и что правительство должно немедленно объявить о суверенитете Канады над водами Арктическими архипелага²⁷. Дополнительную значимость этим рекомендациям придавал тот факт, что большинство членов комитета представляли правящую партию.

В свою очередь, США направили 6 ноября 1969 г. Канаде меморандум, в котором, с одной стороны, приветствовали канадское предложение по созданию международного режима в отношении северных вод, а, с другой – возражали против её односторонних действий в этом вопросе. Соединённые Штаты вновь подтвердили свою многолетнюю позицию, что все северные воды за пределами трёхмильной зоны территориальных вод являются международными²⁸.

Первый раунд таких консультаций состоялся 11 марта 1970 г. в Вашингтоне. На них посол Канады в США М. Кадьё заявил, что его правительство рассматривает три направления действий: проведение прямых исходных линий по внешнему периметру архипелага; установление у северного побережья Канады 100-мильной морской зоны по контролю за загрязнениями; объявление ряда морских районов у побережья Канады её исключительной рыболовной зоной. Причём, по словам канадских переговорщиков, законодательство об установлении 100-мильной зоны предполагалось внести в парламент до пасхальных каникул, то есть в течение следующих двух недель²⁹.

Ни один из этих вариантов не мог устроить Соединённые Штаты. И дело заключалось не только в том, что они мало соответствовали или даже совсем не соответствовали международному праву. Как отмечал исполнительный секретарь Госдепартамента Т. Элиот в записке советнику президента США по национальной безопасности Г. Киссинджеру, принятие любого из трёх вариантов «угрожало бы свободе судоходства, крайне необходимой для деятельности американских ВМС по всему миру, и противоречило бы ключевой позиции Соединённых Штатов, что режим открытого моря может меняться только через многостороннее соглашение»³⁰.

Таким образом, 8 апреля 1970 г. в Палату общин были внесены два законопроекта – закон «О предотвращении загрязнения арктических вод» (Bill C-202) и поправки в закон «О территориальном море и рыболовной зоне Канады» (Bill C-203). Первый из них предусматривал установление у северного побережья Канады и ее арктических островов морской зоны шириной 100 миль для контроля за загрязнением вод. Закон возлагал ответственность не только на экипаж судна, но и на судовладельца и собственника груза. Виновными могли стать и те, кто занимался разведкой или добычей полезных ископаемых в непосредственной близости от этой зоны. Штрафы за загрязнение арктических вод варьировались от 5 тыс. кан. долл. (для физических лиц) до 100 тыс. кан. долл. (в отношении судов). Канада получала право запрещать проход судов в случае их несоответствия определённым конструкционным стандартам и невыполнения требований по составу экипажа судна, характеру и объёму перевозимого груза. Второй законопроект расширял ширину канадских территориальных вод с 3 до 12 миль.

За день до внесения законопроектов канадским правительством была направлена нота в ООН, в которой говорилось о непризнании страной юрисдикции Международного суда ООН «в спорах, вызванных или касающихся юрисдикции или прав предъявляемых или осуществляемых Канадой в отношении сохранения, управления или использования живых морских ресурсов или в отношении предотвращения или контроля за загрязнением или заражением морской среды в морских районах, прилегающих к побережью Канады»³¹.

Как и следовало ожидать, Соединённые Штаты сразу выступили с протестом. В заявлении Госдепартамента 9 апреля 1970 г. выражалось сожаление односторонними действиями Канады и подчеркивалась готовность США решать канадские озабоченности либо на двусторонней, либо на многосторонней основе в рамках международного права. При этом Вашингтон не считал себя юридически связанным новыми канадскими требованиями. Как было сказано в заявлении, «Соединённые Штаты не признают никакого осуществления юрисдикции прибрежного государства над американскими судами в открытом море и, таким образом, не признают право какого-либо государства односторонне устанавливать территориальное море шириной более чем три мили или осуществлять более ограниченную юрисдикцию за пределами 12-мильной зоны»³².

Более того, 15 апреля 1970 г. Соединённые Штаты выступили с инициативой проведения международной конференции для выработки правил, регулирующих судоходство и охрану окружающей среды в северных водах, причём Канаде предлагалось стать коспонсором этой конференции³³. Американцы, таким образом, пытались использовать против Канады её же собственное оружие: если канадское правительство утверждало, что его новое законодательство продиктовано необходимостью защиты окружающей среды в Арктике и выступает за признание этих новых норм на международном уровне, то оно (правительство), не должно отказываться от участия в этой конференции. Канада оказалась в крайне сложном положении: она не могла публично выступить против этой конференции не подорвав доверия к своим действиям, но в то же время не могла допустить, чтобы эта конференция перечеркнула результаты многомесячной работы правительства и лишила бы страну лидирующей роли в разработке новых правовых норм в отношении арктических вод.

Последующие два месяца стали временем активной дипломатической работы как Канады, так и США, с тем чтобы заручиться поддержкой участников этой конференции. Хотя большинство из тех 14 государств помимо Канады, которым США направили приглашение, скорее, разделяли американскую точку зрения, решающую роль сыграло то, что позицию Канаду в большей или меньшей степени поддержали все остальные приарктические государства. Особенно резкое неприятие идея созыва этой конференции вызвала у Советского Союза, который справедливо считал, что, будучи крупнейшей арктической державой, он сильнее других пострадает от международного вмешательства в Арктику. Канадское руководство придавало решающее значение позиции СССР, поскольку, по словам А. Хеда и П. Трюдо, «любая конференция, рассматривающая судоходство в Арктике, была бы изначально ущербна (fatally flawed) без советского участия»³⁴. Убедившись в недостаточной поддержке своей инициативы, Соединённые Штаты отказались от проведения конференции.

***

Подводя итоги, можно отметить, что правительству П. Трюдо удалось решить двуединую задачу, которую оно ставило перед собой: усилить суверенитет над водами Арктического архипелага, но при этом не допустить открытого конфликта с США.

Сыграло свою роль и то, что канадское правительство сделало важную уступку Соединённым Штатам, когда после консультаций с ними исключило из сферы применения своего нового законодательства «государственные» суда. По воспоминаниям А. Хеда и П. Трюдо, данное решение канадского правительства учитывало как влияние ВМС США на принятие решений американской администрацией, так и «полную неспособность» Канады перехватывать американские атомные подлодки, плывущие под водой³⁵. Таким образом, военно-морские силы США сохраняли ту свободу судоходства в канадских арктических водах, которую они имели до 1970 года.

Третий важный фактор, из-за которого реакция США на действия Канады оказалась слабее, чем можно было ожидать, заключался в том, что США воспринимали новое канадское законодательство не как конечную точку, а как промежуточный этап. Из рассекреченных американских дипломатических документов и из официальных заявлений Госдепартамента отчётливо видно, что администрация Р. Никсона была уверена, что окончательное разрешение вопроса о судоходстве в Арктике будет в большей мере учитывать интересы США. На это обращали внимание и канадские официальные лица. Комментируя 8 апреля 1970 г. внесённые в парламент законопроекты, Трюдо подчёркивал, что осуществление Канадой контроля за судоходством для предотвращения загрязнений в 100-мильной морской зоне у её северного побережья начнётся «только после принятия (предусмотренных этим законом) Правил и после консультаций с другими странами, такими как Соединённые Штаты»³⁶ (выделено мною. – Д.В.). Так, в итоге и произошло: хотя закон о предотвращении загрязнения арктических вод был принят в июне 1970 г., его применение началось лишь два года спустя.

Важным сдерживающим фактором для США стало и то, что мировая общественность и СМИ, включая в самих США, в значительной степени приняли точку зрения Канады о важности защиты арктических вод от загрязнения и необходимости узаконивания этого на международном уровне. Крайне характерна в этом плане была редакционная статья в одной из ведущих американских газет «Нью-Йорк Таймс», отмечавшая, что «особые условия, существующие в этом арктическом районе, являются убедительным доводом для одностороннего действия Канады в установлении широкой зоны по контролю за загрязнениями. В интересах других стран, включая Соединённые Штаты, последовать за лидерством Канады и принять схожие стандарты для других морских районов на международной основе»³⁷.